Przedstawiamy wystąpienie Grzegorza Ziemniaka, partnera w Instytucie Zdrowia i Demokracji, w trakcie posiedzenia Podkomisji stałej do spraw jakości powietrza w dniu 12 lipca 2023 r., w którym przedstawił wyniki wykonanego przez IZiD badania dojrzałości polityki publicznej czystego powietrza oraz rekomendacje, jakie inicjatywy strategiczne powinny zostać podjęte, aby zidentyfikowaną niską dojrzałość tej polityki, czyli zdolność do realizacji celów, podnieść.

Zapraszamy do wysłuchania.

Dziękuję bardzo Panie Przewodniczący. Dziękuję za zaproszenie.

Chcę państwa zapoznać z badaniem, które nasz Instytut przeprowadził w niedawnym czasie a rzecz dotyczyła czystego powietrza i dojrzałości polityk publicznych. Koncepcja tego badania polega na tym, że koncentrowaliśmy się na odpowiedzi na pytanie o dojrzałość polityk publicznych w zakresie wdrażania projektów na rzecz podnoszenia jakości powietrza i czystego powietrza.

Wyszliśmy z takiego założenia, żeby móc w ogóle identyfikować zarówno cele jak i niezbędne ścieżki, procesy, środki, które należy dedykować tym problemom, należy zdiagnozować kluczowe problemy zarówno polityczne jak i przeprowadzić właśnie tak zwaną analizę przyczyn źródłowych, zmapować luki w budowaniu zdolności państwa i polityk publicznych i poszukać potencjalnych rozwiązań. Przyjęliśmy metodę badania, która która została opracowana przez pana profesora Matthew Andrews z Harvard Kennedy School, która polega na iteratywnym podejściu, czyli szukaniu i próbowaniu, gdzie są rozwiązania – jeżeli są dobre, to idziemy dalej, jeżeli nie, to się wycofujemy albo przekierowujemy. Ta metoda znana jako PDIA (Problem Driven Iterative Adaptation) stosowana jest przez liczne administracje rządowe właśnie w przypadkach rozwiązywania czy analizowania problemów społecznych i politycznych o dużej skali oddziaływania.

W diagnozie obecnego stanu pomogła nam ankieta, którą rozpopularyzowaliśmy wśród organizacji, które zidentyfikowaliśmy jako zajmujące się tematem czystego powietrza. Taka ankieta zawiera 25 pytań dotyczących dojrzałości polityki publicznej, która jest oceniana w pięciu wymiarach. Te wymiary to: czy jest ustalony cel polityki czystego powietrza w wymiarze krajowym, czy zidentyfikowano i zaangażowano w pracę osoby niezbędne, odpowiedzialne za przygotowanie i wdrożenie polityki na rzecz poprawy jakości powietrza, czy obietnica polityczna – czytaj – rozwiązania i zobowiązania do osiągnięcia rezultatów są dobrze, jasno sformułowane i możliwe do spełnienia, czy działanie jest dostosowane zarówno do miejsca ludzi i gotowości i okresu realizacji i ostatnia grupa to czy istnieje proces wdrażania sprzyjający efektywnej realizacji.

Na koniec powiem jeszcze dwa słowa więcej o tej ankiecie, prosząc szanownych państwa posłów o pochylenie się nad tą ankietą, jako że projekt ma jeszcze drugą fazę i chętnie poznalibyśmy też państwa opinie dotyczące właśnie tych zagadnień i tych obietnic.

Jeśli chodzi o wyniki, nie chcę tutaj się skupiać na szczegółach, bo to za dużo czasu by nam zajęło, natomiast z każdej grupy powstawał tego rodzaju wykres, jakie rodzaju państwo widzicie, gdzie zadając te pytania prosiliśmy o uporządkowanie i odpowiedz na te pytania w skali od 0 do 6 jeśli chodzi o stopień niewiadomych. Od najlepszego wyniku, czyli po lewej stronie całkowitej pewności, poprzez skalkulowane ryzyko, ścisłą niepewność, świadomy niedostatek wiedzy, niejednoznaczność, nieoznaczoność, aż do poziomu numer 6 całkowitej ignorancji czy niewiedzy dotyczącej danego obszaru.

Jak państwo zobaczycie, ten wykres to jest obszar pierwszy, który zatytułowaliśmy „czy cel polityki jest ustalony” – czy ustalono cel strategii, cel polityki. Tu można powiedzieć, że te głosy czy odpowiedzi rozkładały się bardziej centralnie czy symetrycznie, ale nie jest zadowalający poziom, gdzie mamy za mało odpowiedzi, czy za mało ocen, które są przesunięte w lewą część, czyli tam, gdzie świadomość rozwiązywania problemów, a do ich skali są odpowiednio dedykowane środki zarówno ludzkie jak i infrastrukturalne. Na kolejnych wykresach, to jest wykres, który odpowiadał na pytanie, czy wskazano i zaangażowano niezbędne osoby, o odpowiednich kwalifikacjach, po odpowiednim przygotowaniu, odpowiedzialne za strategię i politykę w zakresie tworzenia polityki czystego powietrza. Widzicie państwo też, że mocno wykres ten nam się przesunął w prawo. Tutaj są też dosyć istotnie przesunięcia w prawo – jest to właśnie odpowiedź na pytanie, czy obietnica polityczna, rozwiązanie i zobowiązanie do osiągnięcia rezultatów jest jasna i czy jest możliwa do spełnienia. W kolejnej grupie, czy działanie jest dostosowane do miejsca, ludzi, gotowości okresu jego realizacji, również mamy bardzo mocne przesunięcie na prawą stronę, czego nie chcemy. I ostatnia grupa, czy istnieje proces w ocenie respondentów wdrażania strategii polityki sprzyjającej jej efektywnej realizacji.

Zebraliśmy te wszystkie – nazwijmy to zbiorczo – te wszystkie wyniki w jedno i trzeba przyznać, że jesteśmy dosyć mocno przesunięci na prawą stronę. Co to oznacza? Że liczba negatywnych i skrajnie negatywnych ocen wyrażonych jako niepewność, czy całkowita ignorancja, jest bardzo duża. Wyniosła aż 17% wszystkich odpowiedzi, 39 na 225. To oznacza, ilustruje bardzo wysoki poziom niepewności, charakteryzujący to, że wdrażanie polityki czystego powietrza nie jest jasne, nie jest tak klarowne, jakbyśmy tego oczekiwali. Jest to pewnego rodzaju wczesne ostrzeżenie, że polityka ta może po prostu zawieźć i powinna uzyskać dodatkowe wsparcie bądź dodatkowe środki na korekty.

Jeśli chodzi o inne jeszcze spostrzeżenia, większość osądów została sformułowana właśnie na poziomie niejasności i takiej uznanej tak zwanej ignorancji. Jest to dosyć niebezpieczna sfera, bo o ile w przypadku znanej niewiedzy istnieje szansa, że uda się ją zidentyfikować i poprawić, o tyle w przypadku niejednoznaczności jest to bardzo duże wyzwanie do pogłębionej analizy i refleksji, korekty działań.

Dla też zrównoważenia tej metody zastosowaliśmy metodę, która pewnie większości z państwa jest znana, czyli zbadanie kontekstów – akurat w tym przypadku – politycznego, ekonomicznego, społecznego, technologicznego i prawnego. Specjalnie jedno „E” jak „Environment”, czyli środowisko, otoczenie, stąd żeśmy wykluczyli, żeby uprościć ten diagram. I najważniejsze wnioski, które wyszły z tej analizy PESTEL, troszeczkę skróconej w zakresie polityki, politycznego aspektu, wskazały brak zainteresowania polityków tematem czystego powietrza en masse, brak liderów, którzy wyraziście podjęliby ten temat, spójnej narracji i wizji, co jest celem krótko, długoterminowym i pozorną doraźność problemu, czyli pojawiający się wtedy głównie, gdy mamy zimę, smog. I wtedy ten temat jest mocno eksponowany zarówno w mediach jak i w dyskursie publicznym.

Jeśli chodzi o wnioski z obszaru ekonomicznego, z kontekstu ekonomicznego, państwo stać w prawdzie na zmianę, ale ma ono obecnie inne priorytety budżetowe, jak chociażby bezpieczeństwo państwa. Znaczna skala interwencji, przy dużym rozproszeniu, nie powoduje, że ten obszar jest trudny do administrowania i trudny do ogarnięcia, jeśli chodzi o sprawy organizacyjne. I oczywiście mam wysoki koszt całej transformacji energetycznej, co wpływa też negatywnie na postrzeganie tego jako centrum kosztów i jest w spychane do centrum kosztów, a nie do rozwiązywania problemu.

W aspekcie społecznym, po prostu najtańsza metoda ogrzewania jest najbardziej szkodliwa i niestety jest bardzo często taka wybiera, cały czas. Wpływ polityki na wielu wyborców i wiele środowisk jest elementem interesującym, ale trudnym ze względu na właśnie pogodzenie tych różnych środowisk. I element, który jest oczywisty, że zmiana zawsze budzi niepokój lęk i potrzeba jest dużo wysiłku, aby to zminimalizować.

Jeśli chodzi o aspekt technologiczny, wskazywany był brak profesjonalnego wsparcia, spersonalizowanych usług doradczych przy podejmowaniu decyzji chociażby o wymianie technologicznej, brak powszechnej wiedzy na temat nowych technologii i zalet a także dostępności do tych technologii, która w ostatnim czasie też dosyć mocno została zachwiana poprzez długi czas oczekiwania na różne nowoczesne rozwiązania i brak dostępności tych rozwiązań na rynku.

Jeśli chodzi o ostatni aspekt prawny, to brak odwagi legislacyjnej i decyzyjnej do dokonania odważnych zmian, brak narzędzi do egzekwowania norm i z różnego rodzaju sprzeczności, chociażby takie jak dla samorządu, karanie własnych wyborców za dokonywanie wyboru, jeśli chodzi o źródło ciepła jest po prostu trudne do pogodzenia z elementem politycznym.

Ze względu na dużą liczbę elementów w tej metodzie, którą my się posługujemy, mamy sprowadzone to do takiej prostej zasady, która się nazywa Toyoda 5WHY, czyli 5 razy pytamy, dlaczego. Bierze się to stąd, że w swoim czasie twórca koncernu Toyoty Sakichi Toyoda, jako przemysłowiec i wynalazca, widząc na hali swojej fabryki pracownika sypiącego trociny na podłogę spytał – czemu sypiesz trociny na podłogę. Na to odpowiedział pracownik – ponieważ jest tu rozlany olej. Czemu jest rozlany olej – pyta Toyoda. Ponieważ jest wyciek z systemu. Czemu jest wyciek z systemu? Ponieważ jesteśmy spóźnieni w serwisowaniu w stosunku do harmonogramu kontroli technicznej. A czemu jesteście spóźnieni? Bo umowa serwisowa wygasła. No to Toyoda pyta – to dlaczego sypiesz trociny na podłogę?

I myśmy przyjęli też taką metodę, żeby usystematyzować to wszystko, wszystkie obszary i tematy i sprowadzić je do pewnego rodzaju schematu.

Ten schemat, który państwo widzicie, ja go nie będę oczywiście omawiał, bo zabrakłoby nam czasu, ale jest to uporządkowanie po to, żeby wiedzieć, gdzie jest brak zrównoważonych polityk czystego powietrza, z czego to wynika, gdzie są problemy o dużej skali, o wysokiej złożoności, gdzie jest wysokie ryzyko, gdzie są niskie priorytety i spróbować znaleźć rozwiązania, które z tego się, że tak powiem, schematu wydobędzie.

Rozwiązania – bo o to przecież przede wszystkim chodzi – kluczowe, które znalazły odzwierciedlenie w wypowiedziach, to było przygotowanie solidnej mapy drogowej, wielopoziomowej, międzyresortowej, takiej, która obejmowała wszystkie elementy, brałaby pod uwagę wszystkie elementy wielowarstwowo i zarówno wzdłuż jak i wszerz problematyki jakości powietrza. Transformacja niskoemisyjna musi mieć ten element, że się będzie opłacać. Będzie się opłacać zarówno ludziom jak i firmom. Konieczne są rozwiązania finansowe wspierające ten obszar i politykę publiczną. Wprowadzając i egzekwując korzystanie z nowych technologii nie można właśnie zapominać o człowieku. To bardzo często w debatach różnego typu też padało, że transformacja nie może zagrażać poczuciu bezpieczeństwa obywateli – czytaj – musi to przekształcenie systemu być realizowane w taki sposób, które będzie realizowane zarówno z odpowiednimi środkami, w odpowiednim czasie i w tempie. Konieczne jest zaangażowanie przedsiębiorstw i biznesu dlatego, że to są organizacje,

które z kolei są bardzo dobrze sfokusowane na rozwiązaniach przynoszących efekty. I można liczyć tutaj także na różne rozwiązania, które przyniosą dobre rezultaty. Także trzeba byłoby zastanowić jej i pochylić nad włączeniem do transformacji gospodarstw domowych dotąd wykluczonych, wspierając różnego rodzaju instytucje spółdzielni czy wspólnot prosumenckich. Kolejny element to pozyskanie rzeczywistej wiedzy o skali i przyczynach ubóstwa energetycznego, bo to jest problem mocno rozproszony. Na koniec, stworzenie jednolitej, całościowej wizji państwa w zakresie strategii energetycznej.

I swego rodzaju memento na zakończenie, które myślę, że podsumowuje całość tych zagadnień, do których ledwo dotknęliśmy. Nie sądzę, aby realistyczne było stwierdzenie, że ludzie całkowicie zmienią swój styl życia tylko z powodu obaw o klimat jedynym. Jedynym realnym rozwiązaniem jest wprowadzenie lepszych i tańszych alternatyw. I z tą myślą Billa Gatesa z wywiadu dla Bloomberga z 21 września 2022 roku państwa chciałbym zostawić, prosząc później o możliwość przesłania właśnie do państwa posłów komisji ankiety związanej z obszarem badania poziomu dojrzałości i kształtowania, realizacji polityk publicznych w obszarze jakości powietrza.

Dziękuję bardzo.